Деградация, хаос и тайные «кнопки»: чем опасен британский парламент?
Многие, когда сталкиваются с упоминанием Британии в тех или иных событиях, удивляются контрасту между ожидаемым и тем, что оставляют люди, которые публично выступают от имени законодательной власти Британии и королевского правительства. Тем более, что факт системной деградации структуры, принимающей законы, признается в самой Британии.
Как свидетельствует The Economist, специально для гражданских служащих Британии была разработана настольная игра, где, бросая кости и передвигая фишки, чиновники постигают хотя бы рамочные понятия того, что представляет из себя невероятно забюрократизированная, полная самоповторов и противоречий конструкция государственного аппарата.
Функционирование британского парламента уже давно не имеет ничего общего с представительной демократией, а также с законодательством в целом.
Правительствам приходится укладывать законотворчество в сжатые сроки. Руководство Кабинета министров по законодательству предупреждает госслужащих, что изменения должны быть «сведены к минимуму», поскольку каждое из них замедлит прогресс. Это прямо указано в недавнем отчете Института государственного управления. По тем же причинам правительство обычно отказывается публиковать законопроекты до начала парламентского процесса. С 1997 года в среднем только каждый восьмой законопроект за сессию проходил предварительную законодательную проверку.
Эффективность комитетов по законопроектам в королевстве очень низкая. Ключевые законопроекты по традиции рассматриваются в главном «комитете палаты». Это позволяет высказаться всем депутатам парламента, но плохо сказывается на тщательном изучении текста. По 177 законопроектам в период с 2015 по 2021 год 73% из них вообще не рассматривались с «проверкой на прочность».
Объем актов парламента Британии вырос с 760 страниц в 1911 году до более чем 15200 к 2009 году — с 2010 года, что симптоматично, считать перестали и данных нет. Одновременно с этим сокращалось рабочее время парламентариев. В 1988 году Палата общин заседала 173 дня, в 2021 году — только 147 дней. Средний рабочий день сократился с девяти часов и четырех минут до семи часов и 37 минут.
Доля времени, затрачиваемого палатой на, собственно, правительственное законодательство, упала с 41% (2005 год) до 20% (2023 год). Зато выросло количество мер, направленных на «затыкание дыр». Число срочных вызовов того или иного министра в парламент для комментариев по некоей проблемы выросло с 4 в 2007 году до 104 в 2022 году.
Что важно: работа членов парламента всё больше начала сводиться к лоббизму интересов групп избирателей — как правило, достаточно состоятельных, чтобы профинансировать избирательную кампанию одного или нескольких парламентариев, а не к делам, связанным с заботой о национальных интересах и с актуальной ситуацией в целом.
В последние годы все большее число законопроектов проходят основные стадии рассмотрения в Палате общин (второе и третье чтения) за один день, что практически исключает возможность их содержательного изучения. Закон Бориса Джонсона по Brexit о реализации торгового соглашения был одобрен Палатой общин и лордами за один день 30 декабря 2020 года. Ратификация Маастрихтского договора 1992 года рассматривалась более 400 дней.
Всё чаще британские министры просят расширения полномочий, чтобы иметь возможность определять политику завтра. Распространение получают «скелетные законопроекты», которые затем заполняются уточнениями (которые тоже не обсуждают).
Основные законопроекты часто зависят от «полномочий Генриха VIII». Это положения, в которых говорится, что министры могут вносить поправки в прошлые или даже будущие акты парламента путем издания подзаконных актов — что, при необходимости, может исказить суть принятого документа до полной инверсии. Находящийся в настоящее время на рассмотрении парламента законопроект, призванный помешать государственным органам участвовать в бойкотах союзников Великобритании, содержит пять отдельных «положений Генриха VIII». Закон о безопасности в Интернете содержит более 20 поправок.
Нормативные акты подвергаются еще меньшему контролю, чем первичное законодательство. Они представляются парламенту и анализируются комитетами законодателей, но дебаты по ним могут длиться считанные минуты или, даже, секунды. В них нельзя внести поправки, можно только проголосовать против, что случается редко. В последний раз Палата общин блокировала законодательный акт в 1979 году, Палата лордов в последний раз делала это в 2015 году. Юридическое обязательство достичь чистого нуля к 2050 году — по мнению британских же обозревателей, вероятно самым дорогостоящее политическое решение Британии в этом столетии — было введено законодательным актом после 90-минутных дебатов в Палате общин и без голосования.
Есть законы с формулировкой «принято утвердительно» («made affirmative»), которые стали законами на основании подписи министра — голосование по ним может пройти и позднее. Как резонансный закон о депортации мигрантов в Руанду, предполагающий затраты в 169 000 фунтов стерлингов на одного человека и способный дать эффект только при массовой депортации и ряде других условий.
Около 11% нормативных актов, принятых на сессии парламента 2022–23 годов, были направлены на исправление ошибок в прошлых редакциях. Нормой считается 5%.
Другими словами, в британском законодательстве царит идеальный хаос, который умные люди могут направить в любую сторону. Особенно если есть ряд подконтрольных парламентариев, готовых поддержать что угодно — всё равно это вряд ли будут проверять. А даже если проверят, то закон будет позволять трактовать себя как угодно широко.
Реальной властью в Британии были и остаются финансовые круги, замкнутые непосредственно на королевскую семью и Тайный совет при короле, где принимаются все ключевые решения. Ещё один нюанс британской правовой системы — она считается конституционной монархией, но конституции как таковой в ней нет. Лишь система различных актов от разных судебных и политических инстанций, со сложной и равновероятной системой трактовок. Поэтому не стоит сводить опасность Британии к инициативам какого-нибудь Бориса Джонсона.